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1. COMTUR 2014 y el debate sobre el alojamiento turístico en España

Los días 25 y 26 de septiembre tuvo lugar en la ciudad de Zaragoza el Congreso por la Competitividad del Turismo en España 2014 (#Comtur2014 en Twitter). La temática abordada y el tema debatido en la sesión denominada “Vivienda como alojamiento vacacional. El alojamiento turístico. Nuevas reglas o el fin de las reglas”, una de las más interesantes del evento, me han proporcionado la inspiración para escribir esta nueva entrada del blog.

Después de haber escuchado con atención el acalorado intercambio de pareceres entre los defensores del alojamiento turístico tradicional y regulado (representado por D. Aurelio Vásquez, consejero delegado España, Oriente Medio & África del grupo Iberoestar) y los promotores de un alojamiento turístico alternativo y no-regulado (D. Juan Carlos Fernández Pérez-Crespo, director general para el sur de Europa del grupo HomeAway; D. Juanjo Rodríguez, fundador y CEO de Knok; y D. Javier Velat Castillo, CEO y fundador de Hostel Box) quisiera comentar el régimen legal de las empresas de alojamiento turístico en España y formular mi opinión sobre el alojamiento turístico alternativo que ha irrumpido con fuerza en el escenario del mercado del hospedaje turístico.

Primero, debo hacer una referencia a la regulación española en materia de turismo.

2. Regulación estatal y autonómica en materia de turismo

En España, en materia de turismo, no existe una ley estatal que regule la promoción y la ordenación de la actividad turística a nivel nacional. Sí encontramos, en cambio, diversas leyes autonómicas que regulan el turismo, tantas en número como Comunidades Autónomas (CC.AA.) tiene el Estado español.

Esta dispersión normativa en materia de turismo tiene su fuente en la propia Constitución española (CE) que no reserva al Estado ninguna competencia directa sobre dicha materia. En efecto, la vigente CE ha instaurado un sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. por el que se atribuye a éstas últimas la posibilidad de asumir competencia exclusiva sobre la promoción y ordenación turística dentro de su ámbito territorial (artículo 148.1.18ª CE).  Y eso ha sido lo que han hecho en la práctica, hoy en día, todas las CC.AA. al establecer en sus respectivos Estatutos de Autonomía,como una de sus competencias, la regulación del turismo dentro de sus territorios. En base a ello, las CC.AA. han aprobado sus propias leyes autonómicas de turismo (o leyes de turismo autonómicas).

Lo dicho hasta aquí no quiere decir que el Estado español no esté legitimado como Estado para dictar normas jurídicas que afectan la actividad turística. De hecho lo está, aunque de modo indirecto. Sucede que el Estado tiene competencia exclusiva directa sobre las “relaciones internacionales” (artículo 149.1.3ª CE), “las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica” (artículo 149.1.13ª CE) y el “comercio exterior” (artículo 149.1.10ª CE). Recurriendo a estas competencias que la CE otorga al Estado, éste puede aprobar normas jurídicas que se refieran a la ordenación económica del sector turístico español y, de este modo, intervenir indirectamente en la regulación del turismo. De hecho, el Ministerio de Industria, Energía y Turismo de España es el organismo estatal que actúa como responsable de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de turismo.

Por otro lado, el Estado posee competencias exclusivas directas en materia de “legislación civil” (artículo 149.1.8ª CE) y “legislación mercantil” (artículo 149.1.6ª CE), transversales al turismo, puesto que en mérito a tales atribuciones ha regulado mediante ley estatal, por ejemplo, el régimen jurídico de dos de los contratos turísticos más conocidos: los contratos de aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico (Ley 4/2012, de 6 julio) y los viajes combinados (Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, en sus artículos del 150 al 165), los únicos contratos turísticos en España que poseen una regulación legal propia y específica.

3. Leyes de turismo autonómicas

La distinta geografía y realidad turística que tiene cada CC.AA., y especialmente sus diferentes necesidades, explican el que cada una de las leyes de turismo autonómicas españolas (Texto Refundido de la Ley de Turismo de Aragón, Ley de Turismo de la Comunidad Valencia, Ley de Ordenación del Turismo de la Comunidad de Madrid, Ley de Turismo de Cataluña, etc.) no tenga el mismo contenido.

Sin embargo, todas ellas sí que tienen una estructura común. Así, las leyes de turismo autonómicas regulan el modo de relación entre las distintas administraciones que tienen competencia en materia de turismo al interior de la propia CC.AA.; ordenan y clasifican las empresas, los establecimientos y servicios turísticos; establecen los derechos y las obligaciones de las empresas y usuarios turísticos; determinan las medidas e instrumentos de promoción y fomento del turismo; e imponen un régimen de disciplina (inspección, infracciones y sanciones) turística.

4. Unidad de mercado en todo el territorio español

¿Genera algún problema el que las CC.AA. hayan asumido competencias legislativas directas en materia turística y el Estado tenga competencias indirectas y transversales sobre la misma materia?

Sí. En la práctica la diversidad de regímenes jurídicos turísticos en España impone, por un lado, el reto de conciliar y coordinar las competencias estatales sobre la ordenación económica del sector turístico con las que tienen las CC.AA. en materia de ordenación y promoción del turismo, en sus respectivos ámbitos territoriales. Por otro lado, surge un problema de compatibilidad con los principios constitucionales de unidad de mercado español (artículos 139.2 y 157.2) e igualdad (artículos 138.2 y 139.1 CE) ya que la fragmentación de la normativa legal española en materia de turismo dificulta una regulación integral de este fenómeno en España.

La aplicación de la reciente Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado probablemente ayudará a eliminar éste último problema ya que persigue que las normas jurídicas autonómicas, aun manteniendo su diversidad, no obstaculicen la unidad de mercado, para lo cual se imponen unos requisitos básicos dirigidos a garantizar el libre establecimiento y la circulación de personas y bienes en todo el territorio nacional, y se suprimen las duplicidades de control administrativo sobre una misma actividad o producto. Esta ley estatal busca establecer los principios y normas esenciales que, con pleno respeto a las competencias de las CC.AA. y de las Entidades Locales, garanticen la creación de un entorno mucho más favorable a la competencia y a la inversión, facilitando que los agentes económicos puedan beneficiarse de las ganancias de una mayor dimensión en términos de productividad y costes, en favor de la creación de empleo y de crecimiento, y en beneficio último de los consumidores y usuarios que tendrán un mayor acceso a productos y servicios de calidad.  La norma parte de la acertada consideración que una fragmentación del mercado nacional dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala que ofrece operar en un mercado de mayores dimensiones.

Nota: Este artículo fue publicado originalmente en el portal Lenguaje Jurídico el día 17 de octubre de 2014.

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